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完善人民银行预算管理体制的几点建议

作者:论文发表网 更新时间:2017-03-08 11:04:14
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1994年,人民银行的财务管理体制从利润留成管理模式过渡到预算管理模式,历经传统的预算管理模式、全帐户预算管理模式、部门预算管理模式三个阶段,从2006年开始实行部门预算管理模式,10年的运行实践证明:人民银行实行部门预算的独立性和职能的特殊性体现不够充分,不适应目前履职需要,因此,建议借鉴国外央行经验,结合人民银行实际,完善现有的预算管理体制。
一、改进现有预算管理模式1.建立独立的预算制度。从国际上看,为了保持货币政策的独立性,目前多数国家中央银行实行独立的预算管理制度,预算不纳入政府部门预算序列。《中国人民银行法》第38条也明确规定:中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。由此可见,人民银行实行独立的财务预算管理制度既符合国际惯例,也有法律基础。鉴于人民银行履职的特殊性,有些业务变化难于预测,如:反洗钱及反假货币案件查处,没有可遵循的规律,这些业务经费无法准确测算,因此,建议人民银行预算不纳入政府部门预算序列,按照《中国人民银行法》规定实行独立的财务预算制度。
2.单独编制货币预算。为了体现央行“发行的银行”之特点,美联储采取单独编制货币预算的方式,将与货币发行有关的支出在货币预算中单独列支反映。人民银行作为我国的中央银行,每年履行货币发行职责所涉及的费用占很大比例,因此,建议单独编制货币预算,将与货币发行有关的人员经费、设备购置与维护费、钞票印制与调运、人民币宣传与反假等费用全部列入货币预算进行编制与核算。
3.实行弹性管理模式。结合人民银行履职变化,按照实事求是的原则,对预算科目体系进行重新划分和确定,财政部审批人民银行预算时,要考虑央行职能的特殊性、不可控性和不确定性等特点,采用弹性预算管理模式,确保人民银行有足够的财力高效履行央行职责。
二、完善财务预算制度规定1.科学编制财务预算。要从制定标准、细化管理、规范操作、流程控制等方面下功夫,使预算编制方法更科学,预算控制更适应业务需求。参照国外央行做法,对一些特殊业务单独设立预算科目,有利于特殊业务定额标准的制定和费用预算的控制,使预算编制数和最终核定数趋于一致。同时将合同制、聘任制等临时人员工资和养老统筹不能覆盖部分的离退休费用纳入年度预算,并设置专门预算科目,单独核定预算指标,切实解决编外预算挤占编内预算的问题。
2.提高预算供给弹性。修订和完善人民银行相关财务制度规定,明确央行财务管理的原则与体制,建立基础性资源总量控制、业务性资源效率优先的预算供给模式,在总量控制的情况下,允许合理调整预算结构,提高人民银行预算供给弹性,解决预算供给的计划性与预算需求的市场性之间的矛盾。
3.组建预算编制团队。成立由行领导和事权、财权部门人员参与的预算编制委员会,改变目前预算编制由会计部门“单打独斗”的做法,由编制团队从各个角度对未来政策目标和业务变化进行预测,对预算编制的科学性、合理性进行论证,从而使预算与预测、预算与政策有机结合。
三、强化预算监督管理体制1.设置片区审计机构。借鉴国外央行审计独立模式,采取由上一级人民银行派驻审计的方式,强化审计监督和风险控制。可按照“就近连片”的原则设置审计机构,该机构实行垂直管理,其人员编制和办公经费统一归上一级人民银行管理,从而优化审计监督资源,增强审计监督的独立性和权威性。
2.充实审计队伍。要注重审计人员知识结构、性别结构和年龄结构的搭配组合,把既有财务预算管理理论知识,又有财务预算实践经验的人才充实到审计部门,以强化预算执行的日常监督。同时,建立审计人才库,根据形势发展变化,定期调整和充实人才库队伍。
3.强化预算监督。要把预算管理与执行情况列入年度内部审计重点项目,每年对预算管理的审计监督覆盖面不低于30%,3——4年达到全覆盖,从而使预算管理监督步入常态化、规范化轨道。
四、健全预算绩效评价体系1.构建预算资金使用绩效评价指标体系。借鉴国外央行绩效管理办法,制定一套涵盖组织体系、绩效规划、工作流程、评定等级、结果运用等内容的操作制度。重点要对财务费用合理性、使用效率、运行费用节约率等指标进行考核评价,分析诊断资金使用和管理中存在的问题及原因,为以后年度预算分配和项目立项提供参考依据。同时,建立和完善定性与定量相结合的审计评价体系,全方位评价预算管理的综合效益。
2.建立中央银行资产风险准备金制度。目前,人民银行实施的总准备金制度,总行按照一定比例从实现的利润中提取的准备金,主要用于弥补人民银行的净亏损,而由于资产风险可能导致的损失覆盖不足,建议定期对资产风险进行评估,按照适当比例提取资产损失准备金。
3.对重点项目资金实行跟踪问效。当前,对预算资金使用情况的监督更多的是关注其合规性方面,还未对其使用效益进行评价,因此,在确保各项预算资金使用合规的前提下,要对重点项目预算资金使用情况,如:货币发行费、安全防卫费、电子设备购置费等实施跟踪问效和综合评价,分析重点项目资金的经济性、效率性和效果性。

 

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