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运用PPP模式的新型产业园区前期决策研究

作者:论文发表网 更新时间:2017-03-16 18:01:53
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一、PPP模式在新型产业园区的运用与公用事业不同,我们知道新型产业园区属于市场化属性较强的产品,因此PPP模式在产业园区的运用通常是民营化这种具体的方式。
(一)模式架构如图所示,引入民营部门,由国有企业代表政府资本,合资成立项目公司,进行项目的规划设计、开发建设、产业招商以及园区运营等具体事宜。同时,管委会代表地方政府对项目的规划、招商等重大事项进行审核,确保产业园区的发展符合地方经济产业情况,确保项目朝有利于区域产业、城市的方向发展。
(二)权责利关系三方权责利关系如下表所示:项目公司下设董事会,国有企业和民营企业共同担任董事会成员,对项目的重大事项包括规划、财务预决算、投融资策略等进行审核;项目具体的规划设计、开发建设、运营管理、产业招商,由民营企业派出团队进行操作,有利于发挥民营企业的长处,整合民营企业在规划、资金、产业客户等多方面的资源,并发挥项目开发建设的优秀管理能力;同时,项目的开发直接受管委会管辖,并对各类规划和招商进行审核把关,包括项目的总体规划、产业规划、交通规划等进行严格审核,并对进驻园区的企业进行审核。
表1 三方权责利明细权 责 利管委会重大事项的审核权,如总体规划、产业规划、入驻园区企业审核等为园区的建设、经营营造良好的服务环境,协调上级及相关政府部门事宜产业聚集带动区域发展就业、GDP、创税国有资本(通常是国资委下属国有企业)按相应比例股权享有项目相应的所有权、经营收益权董事会成员,重大事项抉择权资金投入项目开发运营收益国有资产增值收益民营资本(民营企业)按相应比例股权,享有项目相应的所有权、经营收益权董事会成员,重大事项抉择权资金投入团队搭建项目规划设计、开发建设、产业招商、运营管理等具体事宜项目开发运营收益资产增值收益产业园区通过运用“国有资产平台负责股权投入、管委会负责引导监督服务、民营部门进行具体操作”这种PPP模式,可以有效的解决产业园区公共产品和私人产品双重属性的矛盾,最大化的提高项目的建设运营效率、最大化的降低国有资本的风险,并可以有效保证既定产业生态的聚集。
二、我国PPP项目前期决策体系的现状和问题当前,在基于PPP项目的决策工作中,其本质上仍然没有脱离旧有的固化决策工作,总体来看,只有在前期的可研部分的以及招标文件的条款约束中添加了较多的内容之外,基本的完善和工作流程并没有太大的区别,这就使得PPP项目本身的特征和高标准未能表现出来。
但从国际实践来看,大部分国家的PPP项目是基于PSC、VFM的评价体系完成,这就使得PPP项目本身的特点发挥出来,决策和招投标的竞争性谈判也和普通的项目有了本质的区别。这里的PSC是公共部门比较基准,其中的公共部门也是包含了政府控制的国家控制的资本。这里的公共部门是指政府和国有资本。
三、PPP模式新型工业园区前期决策方法研究(一)VFM 评价物有所值(Value For Money,VFM)最早起源于英国,是基于PPP模式的的一种决策评价依据,通过对PSC运营成本以及和PPP的全寿命周期成本对比,以评价而获得的决策结果,二者之间的差值代表的是价值的增值。在PPP项目的决策中,VFM发挥着重要的作用,尤其是可以有效的避免PPP项目的盲目跟进。VFM通过判断项目的PPP运作是否能够真正的“物有所值”,换言之就是将现有的资源能够充分的完全利用,这也是PPP项目前期决策的核心部分,关乎到公共项目的效率和效果。
(二)PSC计算方法(Public Sector Comparator,PSC),一般称之为公共部门比较值,其核心的原理是通过模拟PPP项目的运作方式,以此来对该项目未来的经营中涉及到的各项财务损益情况进行分析,能够充分的反映出其成本、风险之间的对比关系,以定量的评价指标来成为PPP项目的决策依据,事实上PSC也是成本和效率之前的一种评价。其公式为PSC=初始PSC+竞争中立调整+转移风险+自留风险1. 初始PSC这里包括了项目初步的立项工作中所涉及到的可行性研究、设计费用、前期的土地、建设以及项目的投入使用阶段的所有成本。主要的构成包括了直接、间接、第三方等。
基于初始PSC成本的构成,财务指标的分析包含了以下内容:(1) 项目的运作投资现金组成部分中没有计入利息部分,这实际上就是将银行业视为项目的成员之一。但政府和企业的区别十分明显,这就使得贷款项的内容不能被忽视,需要在流出项中增加利息分项。
(2) 对于传统的投资项目而言,固定资产余额是其财报中不可或缺的内容,但是从PSC的角度来看,则这一内容的包含要考虑到项目本身的资产处置方式,我国的做法是直接将其转移政府,这就使得在财报中固定资产的余额项为0.(3)传统投资项目的财报中包含了税收项,而从实践来看,国外的PSC中将其放在了竞争中立调整部分,而实际上最终要进行比较的是公共部门比较值,因而这一项内容放在PSC公式中的前两个部分的任意一个都能够满足条件。不过需要注意的是竞争中立调整部分会更加清晰,不会造成误解,这也使得这一项内容大部分都是放在了竞争中立调整部分。
从本质条件来看,PPP周期较长,并且在每个项目的阶段中,都需要考虑其各种投资的组合,这就使得项目需要保持利润,以此来维持其现金的需求。
2. 竞争中立调整竞争中立调整包括了政府管理费和税收调整,而其本质是基于政府的服务造成的成本影响。
(1) 在国际PPP项目的实务中,政府的服务成本的占比一直都是很高的,例如澳洲就达到了百分之八十,但我国政府服务的费用共中已经计算在了PSC里面,因此这一部分的内容不需要计算在内。(2) 我国的税务上沿用的是分税制,这就使得和现有的其他几个国家有着一些相似之处,例如关税、城建税等,其中的区别也仅仅局限在一些税率和条款内容方面。
3. 风险调整风险的控制方法可以结合风险的实际情况采取措施,例如转移、规避、控制、自留等。其中按照分担对象而言,主要是转移和保留,对转移而言,主要是将风险延伸给私营方,而自留风险则由政府来承担。而风险的评价中需要考虑的风险的管理者的风险防范的能力,以此来评价是否能够转移。
这里面,英格兰和澳洲两个国家就已经对PSC的标准更新,其中强调的最多的就是风险内容。英国和澳大利亚的风险量化都是基于蒙特卡罗模拟,因此在结果方面更加具有准确性。而我国目前的量化评价体系、指标、权重等都还没有形成,因此,仍然是以定性的分析方法为主,以专家的经验论证,以概率来反映风险。
4. 折现率的选取国外的PPP项目的运作实践是基于行业均值来确定收益,这里的行业均值主要是依据私营方的平均收益。国外的统计收益水平较高,并且有专用的组织机构来完成这一工作,因此其收益水平能够很快的确定下来。而我国的PPP项目的收益仍然是基于基准收益率,考虑到机会成本、内部收益、期望收益,基准收益等指标,但是实际上政府的角度来考虑,其不会去管机会成本和收益水平,因而行业基准收益率成为了最主要的考量指标。
5. 收益率的界定财政部的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》文稿中强调,“合作项目连续三年收益过高或者过低,幅度超过合作协议约定的,应当按照合作协议调整政府付费标准,或者公共产品和服务的价格。”
目前,对于PPP收益达成的共识是“确保盈利,严禁暴利”,一般对于PPP项目内部收益率的提法在8%~10%这个区间,在产业地产领域,这个收益率对于基建、一级开发属于可接受范围,但对于整体产业园区的PPP收益率是否能够匹配契合尚无定论。
据目前的观察,如果将产业地产的一般性收益、经常性收益以及相关配套物业开发经营收益都算进去,整体回报率超过30%,甚至超过50%都是一种常态,但这明显已经接近社会对于“暴利”的认知,未来必定会面临压缩的态势。如果类似的产业新城、产业园区收益率连续3年超出约定或可接受的范围,可能会进行重新调整。
四、PPP模式新型工业园区前期决策正确与否的关键因素在产业园区PPP框架之下,土地、资本和产业三要素是前期决策最为关键的因素。其中,土地是园区运营的基础,产业是未来发展的保障,而资本则是园区运营得以持续进行最终顺利完成的核心,这些要素的协同与配合对于园区PPP的正确决策而言至为关键。
新型工业园区前期决策一是初步观察该项目的可行性以及规模与实际需求的匹配。如果项目建成以后无法发挥应有效益,即使政府愿意支付,也会造成资源的浪费,这样的项目就缺少成功的PPP项目必须具有的基础。二是看政府的支付意愿和支付能力,以及相应的法律法规保障,以提高违约成本,降低违约可能。比如中信汕头滨海新城PPP项目,汕头市濠江区还争取到了地级市的管理权限,区级政府可以行使地级市的管理权限,再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺以两级立法保障为滨海新城保驾护航,这些都对PPP的实施有巨大的裨益。
五、结语本文基于我国国情, 对比可行性研究指导文件, 分析了PSC方法在PPP模式下的新型产业园区适应性探讨,同时对产业园区项目前期决策关键因素进行识别。

 

运用PPP模式的新型产业园区前期决策研究
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